RU
Все новости

Бюджетная децентрализация: жизнь или смерть городов Украины с учетом фактора Донбасса

Последние два года украинские регионы получают и тратят деньги по-новому: в рамках реформы бюджетной децентрализации VoxUkraine разбирался, какие города выиграли и будут богатеть при новых условиях, а жителям городов из каких регионов достанется меньше всего.

Минэкономики и Минфин уверяют, что в бюджетах городов столько денег, что они не успевают их тратить, и неплохо бы подкинуть регионам обязательств. Власти городов ожидаемо отказываются от допобязательств и уверяют, что возможности их выполнять за собственные деньги нет.

Что на самом деле происходит с финансами больших и малых украинских городов и как это связано с реформой финансовой децентрализации?

НЕ ПЕРВЫЙ РАЗ

История уверяет, что излишки денег в регионах (профицит местных бюджетов) – совсем нередкое явление в Украине.

С 2001 по 2015 по итогам года местные бюджеты в Украине показывали профицит – 11 раз, сводный и госбюджет – по одному разу – в 2002 году.

В 2008-2010 гг., на которые пришелся экономический кризис, местные ушли в дефицит. После этого из года в год местные перевыполняли планы по доходам.

В 2015-ом случился скачок – по сравнению с предыдущим годом профицит местных увеличился в 2,3 раза – с 6 млрд грн до 14,3 млрд грн.

Причина тому – реформа децентрализации.

Правительство решилось на нее два года назад.

Мотивы были благими: предоставить местным бюджетам разных уровней больше полномочий, создать стимулы для экономического развития территорий. Заодно планировалось «разгрузить» госбюджет от необходимости финансировать массу региональных программ, повысить эффективность использования госсредств.

В декабре 2014 года вместе с бюджетом на следующий год Верховная Рада приняла закон о реформе межбюджетных отношений.

Он кардинально поменял финансовые потоки между государственным и местными бюджетами в пользу последних.

Бюджеты разных уровней получили тогда дополнительный ресурс за счет:

  • смены правил уплаты подоходного налога (Они закрепили единые нормативы отчисления НДФЛ за бюджетами каждого уровня – 25% собранного на территории налога идет в госбюджет, 15% – в областные бюджеты, 60% – в бюджеты городов областного и районного значения, объединенных общин);
  • отчисления платы за административные услуги в местные бюджеты;
  • появления 5% сбора с розничных продаж;
  • смены пропорции отчислений экологического налога – 20% в госбюджет, 80% – в бюджеты других уровней;
  • реформы налога на недвижимость (расширение базы налогообложения);
  • отчисления в областные бюджеты 10% налога на прибыль, который раньше полностью поступал в госбюджет.

Кроме того, местные бюджеты получили ряд дополнительных бонусов – право по своему усмотрению выбирать банки для хранения и обслуживания собственных средств, самостоятельно, без привязки к госбюджету, утверждать свои сметы.

VoxUkraine решил проанализировать, как изменилось финансовое самочувствие городов спустя почти два года после старта реформы децентрализации.

Мы сосредоточились на анализе доходов общих фондов 173 городов областного и районного значения.

Мы сфокусировали внимание на городах потому что это – центры экономической активности, финансовые потоки в них наиболее подвижны и максимально чувствительны к законодательным новшествам.

В исследовании не учитывался Киев. Столица – это город с особым статусом, структура его доходов отличается от других городов и сравнение было бы некорректным.

Анализ сделан на основании данных министерства финансов. Сравнивались показатели за первые восемь месяцев 2014, 2015 и 2016-го. (Не учитывались трансферты из госбюджета).

ФЕНОМЕН САМЫХ ДИНАМИЧНЫХ

По итогам анализа данных о доходах городов заметна одна тенденция – самый большой рост доходов за последние три года показали вовсе не крупные областные центры, а города с населением до 100 тыс. человек.

Десятка населенных пунктов, чьи доходы за последние три года росли быстрей всего, выглядит так:

Медленнее всего росли доходы в городах Днепропетровской и Донецкой областей. Основная причина, по которой в списке оказались города Донецкой области – война. Почти два года военных действий на Донбассе привели к падению городских экономик и оттоку населения из этих территорий.

В десятку отстающих по росту доходов также попали по одному городу Киевской, Одесской и Кировоградской областей.

У городов миллионников не плохие показатели, но ни один не дотянул до десятки. Например, доходы Харькова за два года выросли на 98%, Днепра на 99%, а Одессы на 115%.

Прежде чем перейти к анализу причин, почему одни города выиграли от децентрализации намного больше других, мы проверили – не исказили ли данные масштабные потоки внутренней миграции, вызванные войной на Востоке.

ФАКТОР ВОЙНЫ И БОЛЬШОЙ МИГРАЦИИ

По данным Министерства Соцполитики в Украине около 1,7 млн внутренне перемещенных лиц. Что ставит Украину на 8 место среди всех стран мира по масштабу миграционных процессов. Мы решили проверить гипотезу, что возможно рост доходов ряда городов вызван сверхбыстрым приростом населения. В таком случае жители фактически не стали богаче, ведь бюджет города тратиться на значительно возросшее число жителей. Для этого мы посчитали, как изменились доходы городов в перерасчете на одного жителя.

Десятка городов с самыми бюджетно-обеспеченными горожанами выглядит так:

Прирост доходов с начала реформы на одного жителя подтверждает выводы предыдущего раздела, что больше всего от финансовой децентрализации пока выигрывают малые и средние города.

Как видно из таблицы, больше всего выросли бюджеты (в перерасчете на одного человека) у городков с населением до 10 тыс. чел. – в среднем в 2,4 раза. Вслед за ними идут города с населением до 100 тыс. чел. – на каждого их горожанина в 2016-ом приходится в 2,2 раза бюджетных средств, чем в 2014-ом.

Если взглянуть на данные в региональном разрезе, то можно увидеть ясную тенденцию – от децентрализация выиграли города, расположенные преимущественно в западных областях, а проиграли города из регионов где доминирует тяжелая промышленность. Почему так произошло?

*города областного и районного значения

ИСКУССТВО БОГАТЕТЬ

Есть несколько причин, почему так распределились победители и проигравшие.

1) Доходами положено делиться, или поступления от НДФЛ выровнялись

Подоходный налог платится по месту регистрации, а не месту нахождения плательщика. Бизнес предпочитает регистрироваться в крупных населенных пунктах, именно по этой причине большие города всегда «оттягивали» этот ресурс от малых. (Налоговый адрес очень часто не совпадает с адресом фактическим. И, если компания зарегистрирована в Киеве, а всю деятельность вела в Буче, то налоги она платила в Киеве и доставались они Киеву. А выравнивание доходов от НДФЛ в результате децентрализации за каждым бюджетом закрепило определенный процент дохода от этого налога и теперь эти перекосы не так видны, произошло своеобразное выравнивание).

После децентрализации порядок уплаты НДФЛ изменился – каждый уровень бюджета вправе претендовать на свою долю налога – бюджеты городов областного значения – 60%, областные бюджеты – 15%, госбюджет только – 25%. Киев – исключение, он отдает государству 60% собранного на своей территории налога, 40% – оставляет себе.

Такой подход изменил потоки от НДФЛ между разными населенными пунктами. Наметился отток этого налога из больших городов и его прибавления – в малые.

2) Неравномерное проведение нормативно-денежной оценки земли населенных пунктов ( и эффект масштаба).

Стоимость одного гектара земли учитывается в определении размера платы за землю. Плата за землю – один из наиболее значимых источников доходов местных бюджетов. Децентрализация увеличила возможные граничные ставки этого налога с 1 до 3% от нормативно-денежной оценки (за исключением сельхоз угодий и земель общего пользования).

По закону такая оценка должна проводиться раз в пять-семь лет. В разных населенных она проводится в разные годы. Соответственно – эффект от нее тоже разный.

Так, если большой город ее провел, например, в 2013 году, а малый – в 2015 (с учетом новых ставок после децентрализации), то в малом городе прирост доходов от этого налога был больше – в небольшом городе эффект от оценки наложится на эффект от повышения ставок, тогда как в большом влияние будет только от повышение ставок.

Согласно официальным данным Госгеокадастра, обновление нормативно-денежной оценки на сегодняшний день требуется в 3825 населенных пунктах Украины.

3) Фактор путешествий, или к чему приводит развитие туристической инфраструктуры.

Среди городов, которые показали быстрый рост доходов туристические города западной Украины – Береговое, Мукачево. Туристическая активность подпитывает торговлю, развитие дорожной инфраструктуры, которые генерируют поступления от 5% сбора с розничных продаж.

4) Переселенцы тормозят рост доходов больших городов

Активная внутренняя миграция из-за войны на востоке и аннексии Крыма сыграла против конкретных городов-миллионников – Харькова, Днепропетровска, Львова. (Киева тоже, но, напомним, мы его не учитываем в данном анализе). Именно эти города стали основными принимающими сторонами переселенцев. Внутренне перемещенные лица (ВПЛ) – обладатели различных социальных льгот. Из-за них население в больших городах официально увеличивается, но это увеличение не гарантирует пропорционального роста доходов города (многие ВПЛ не работают или работают на низкооплачиваемых работах, что соответственно не приносит городу значительных поступлений).

Тогда как небольшие города, которые не принимали переселенцев, оказались в более выигрышном положении.

5) Миграция бизнеса из зоны АТО, смещение центров экономической активности.

Авдеевка, Новогродовка, Торецк (в исследовании он именуется по-старому – Дзержинск, – ред.) – все это города Донецкой области, экономика которой пострадала из-за войны и оттока бизнеса из этого региона. Другие города Донбасса также показали более медленные темпы роста доходов.

Другой эффект в Северодонецке. После того, как Луганск оказался под контролем незаконных вооруженных формирований, Северодонецк стал центром экономической активности Луганской области (областной центр перенесен из Луганска в Североднецк). Многие компании из оккупированных территорий перерегистрировались именно в Северодонецке. Небольшой и максимально зависимый от госдотаций бюджет города ощутил на себе двойной эффект: приток бизнеса совпал и усилил эффект от децентрализации. Результат: увеличение дохода от налога на прибыль с 89,2 тыс. грн в 2014 году до 5,147 млн грн в 2015-ом. С учетом того, что Северодонецк находится в мятежном регионе, это неплохой показатель, хотя до войны с Россией доходы города от налога на прибыль в разные годы достигали 20-30 млн грн, а то и больше.

Подсобили и доходы от сбора с розничных продаж в размере 40 млн грн, а также рост доходов от НДФЛ.

ДЕНЬГИ ВСЕМУ ВИНОЙ

В понимании Минфина, накопление ресурса городами в таких размерах стало возможным не только потому, что они получили дополнительные источники доходов, но и потому – что в первые два года после старта реформы их не получилось «нагрузить» всеми полномочиями, которыми хотелось.

В этом году при подготовке бюджета на 2017 год процесс распределения полномочий рискует оказаться очень турбулентным.

Минфин настаивает на том, что «недозагрузка» местных функциями по расходам приводила и приводит к сверхдоходам. Министерство занимает категоричную позицию: надо добавить им расходов и точка.

Сейчас дискуссии ведутся вокруг финансирования льгот, ВУЗов І-ІІ уровня аккредитации (предлагается оставить на балансе государства до 2018 года), разграничения сферы ответственности относительно содержания школ (педагогов содержать за счет государства, обслуживающий персонал – за счет местных бюджетов и дополнительной дотации).

И 10,5 млрд грн средств местных властей, которые на начало сентября находились на депозитах в банках – своеобразная «красная тряпка» для министерства.

Министерство финансов использует это как один из основных аргументов, но он не выдерживает критики.

Суть в том, согласно официальным данным, 85% всех депозитов (порядка 6,3 млрд грн) сосредоточены на счетах 20 городов (6% общин). В списке самых богатых 13 городов областного значения – Запорожье, Днепропетровск, Винница, Львов, Одесса и другие. То есть депозитами в особо больших размерах большинство громад все же не обладает. Поэтому если «дозагрузка функциями» произойдет без обеспечения допресурсом в достаточных размерах, то у городов (которые не обладают большими сбережениями) возникнут проблемы с проведением этих расходов.

Кроме того, между местными властями и государством пролегла еще одна линия конфликта. Она связана с планами правительства резко повысить минимальную зарплату до 3200 грн с января 2017 года.

На эти цели государству дополнительно нужно 28,3 млрд грн. Из-за «фактора 3200» увеличатся также расходы местных бюджетов.

В доработанной редакции проекта бюджета-2017 ко второму чтению Минфин увеличил медицинскую субвенцию городам до 55,7 млрд грн (+8,9 млрд грн), субвенцию на образование – до 52,6 млрд грн (+10,7 млрд грн.) Ожидаются также дополнительные поступления от единого и подоходного налогов, которые осядут на местах.

Однако этого может не хватить – возможны сложности с финансированием расходов, которые «спустились» на города в процессе децентрализации и обеспечиваются за счет собственных средств громад. Например, речь о содержании непедагогического персонала.

Все это в лучшем случае может замедлить рост профицита на региональном уровне. В худшем, если что-то пойдет не так (переданные полномочия не будут полностью обеспечены доходами, например) у населенных пунктов с минимальными доходами попросту не будет денег на выполнение «спущенных» обязательств.

Это означает, что отдельные программы или расходы будут реализовываться не полностью или же не будут реализовываться вообще – до тех пор, пока не будет изыскан необходимый ресурс.

Мы обновили правила сбора и хранения персональных данных

Нажимая накнопку «Принять» или продолжая пользоваться сайтом, вы соглашаетесь с обновленными правилами политики конфиденциальности и даете разрешение на использование файлов cookie.

Принять